Ministerstwo Infrastruktury przedstawiło projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, implementujący unijne dyrektywy dotyczące inteligentnych systemów transportowych (ITS) oraz informacji pasażerskiej. Związek Powiatów Polskich zgłosił do projektu wiele szczegółowych uwag, z których najważniejsze dotyczą braku systemu finansowania dla jednostek samorządu terytorialnego zobowiązanych do kosztownej cyfryzacji i przekazywania danych.

Kluczowy problem: brak finansowania dla większości zarządców dróg

Związek Powiatów Polskich w najobszerniejszej uwadze (dot. art. 43b ustawy nowelizującej) stawia fundamentalny zarzut: procedowane regulacje de facto przerzucają ciężar finansowania nowych zadań publicznych na jednostki samorządu terytorialnego i nie przewidują w związku z tym – w odniesieniu do większości zarządców dróg – żadnej rekompensaty.

Sytuacja 41 miast: finansowanie tylko na dwa lata

Zgodnie z projektowanym art. 43b ust. 9, zarządcy dróg w 41 miastach stanowiących węzły miejskie w rozumieniu transeuropejskiej sieci transportowej mają bezwzględny obowiązek przekazywać do Krajowego Punktu Dostępu (KPD) prowadzonego przez GDDKiA aktualne dane dotyczące:

• organizacji i ograniczeń ruchu drogowego,
• aktualnej przejezdności i zarządzania ruchem,
• lokalizacji parkingów,
• nagłych i potencjalnie niebezpiecznych sytuacji na drodze.

Miasta na prawach powiatu zostaną tym samym obarczone dodatkowymi, czasochłonnymi, wymagającymi pod względem technologicznym, a przede wszystkim kosztownymi obowiązkami.

Problem finansowania: Jak wynika z oceny skutków regulacji, na realizację projektu w 41 miastach przewidziano łącznie 410 mln zł, czyli po 10 mln zł na jedno miasto. Zaznaczenia wymaga, że rekompensata przewidziana jest jedynie na lata 2027-2028 (po 205 mln zł rocznie ogółem i po 5 mln zł rocznie na jedno miasto). Tym samym nie przewidziano żadnych dodatkowych środków finansowych mających pokryć realizację zadania w przeciągu kolejnych lat (2029-2035).

Sytuacja pozostałych 2765 zarządców dróg: brak jakiegokolwiek finansowania

Z kolei z treści ust. 10 omawianego przepisu wynika, że autorzy projektu nie przewidzieli jakiegokolwiek systemu finansowania dla pozostałych 2765 zarządców dróg publicznych (w tym powiatów), pomimo że również będą oni zobowiązani do przekazywania we właściwym formacie zdigitalizowanych danych (jeżeli takimi dysponują).

ZPP podkreśla, że sytuacja powiatów jest jeszcze bardziej niekorzystna, gdyż dla tej grupy podmiotów projekt ustawy w ogóle nie przewiduje jakiegokolwiek mechanizmu rekompensaty finansowej. Co szczególnie niepokojące, projekt ustawy nie zawiera nawet próby oszacowania, jakie będą łączne koszty po stronie wskazanej grupy zarządców dróg. W OSR nawet częściowo nie odniesiono się do tej kwestii, koncentrując się w głównej mierze na kosztach, które dla właściwego wdrożenia oraz obsługi projektu obciążą administrację rządową.

Rzeczywiste koszty po stronie samorządów

ZPP szczegółowo opisuje, co w praktyce będą musiały zrobić jednostki samorządowe:

Po stronie 41 miast:

• Przeprowadzenie kompleksowej cyfryzacji przedmiotowych informacji drogowych.
• Budowa lub istotna rozbudowa systemów teleinformatycznych służących zarządzaniu ruchem.
• Zintegrowanie lokalnych systemów z KPD prowadzonym przez GDDKiA.
• Zapewnienie odpowiedniej infrastruktury technicznej oraz kadrowej gwarantujących ciągłość działania systemów i bezpieczeństwo przekazywanych informacji.

Koszty bieżące (których projekt nie uwzględnia):

• Stała eksploatacja systemów teleinformatycznych.
• Bieżące utrzymanie.
• Okresowe aktualizacje.
• Zapewnienie ciągłości działania.
• Wsparcie techniczne.
• Dodatkowe koszty na pokrycie wynagrodzeń administratorów lokalnych systemów.
• Ewentualne zatrudnienie dodatkowego personelu wyspecjalizowanego w tym zakresie.

Projekt wobec 41 miast uwzględnia jedynie początkowe koszty inwestycyjne związane z realizacją przedsięwzięcia, lecz nie przewiduje, że ciężar jego utrzymania będzie spoczywał na barkach JST przez wiele lat. Resort wskazuje ponadto, że kalkulacje w tym przedmiocie są utrudnione, co utrudnia szacunki co do ostatecznych kosztów projektu, jednocześnie podnosząc, że w razie potrzeby JST będą miały możliwość ubiegania się o środki europejskie.

Kontekst: trudna sytuacja finansowa samorządów

Podniesiony problem tym bardziej zyskuje na znaczeniu, gdy pod uwagę weźmie się obecną ogólną sytuację finansową JST. ZPP przypomina:

• Samorządy od lat borykają się z niedofinansowaniem.
• Rosną koszty realizacji zadań własnych i zleconych.
• Systematycznie zmniejsza się poziom oraz realna wartość subwencji i dotacji otrzymywanych z budżetu państwa.
• Dodatkowe zadania bez jednoczesnego wprowadzenia stosownej rekompensaty mogą ten problem jedynie pogłębić.

Analogiczny problem z danymi o transporcie publicznym

ZPP zgłasza analogiczne zastrzeżenia do art. 18c ust. 3 oraz art. 43a ust. 6, 7 i 8 projektu. Projektodawca postanowił nałożyć na JST obowiązek gromadzenia, przekazywania oraz aktualizowania złożonych danych o szerokim zakresie dotyczących przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których te są właścicielem lub zarządzającym.

Zakres wymaganych danych obejmuje m.in.:

• współrzędne geograficzne,
• wyniki audytu dostępności,
• informacje o ścieżkach transportowych.

Problem: Przy procedowaniu ustanowienia na rzecz JST nowych i jednocześnie licznych obowiązków nie przewidziano zarazem mechanizmów przewidujących zakup, zaprogramowanie, obsługę, aktualizację, utrzymanie i bieżące funkcjonowanie zaplecza oraz sprzętu teleinformatycznego za pośrednictwem którego obowiązki te miałyby być realizowane. Dodatkowo należałoby uwzględnić także chociażby koszty sporządzenia audytu dostępności obiektu.

W OSR wprost wskazano, że organizatorzy publicznego transportu zbiorowego będą właściwi do realizacji zadań związanych z cyfryzacją informacji oraz dostarczania do KPD MMTIS danych jej dotyczących, lecz nie przewidziano przy tym żadnych środków mających służyć pokryciu kosztów towarzyszących tym obowiązkom.

Ograniczone wsparcie tylko dla małych gmin: W ramach projektu KPD MMTIS (koszt po stronie MI) przewidziano rozwiązanie informatyczne dla mikroprzedsiębiorców oraz małych gmin. Obejmuje ono m.in. konwerter danych, który pozwoli przekształcać najpopularniejsze formaty do europejskiego profilu wymiany danych NeTEx. Brak jest analogicznych rozwiązań względem pozostałych JST, w tym powiatów.

Wątpliwości dotyczące ograniczania dostępu do danych ze względów bezpieczeństwa

ZPP zgłasza poważne zastrzeżenia do przepisów dotyczących ograniczania dostępności danych (art. 43c ust. 3 oraz art. 43b ust. 5). Regulacje w żaden sposób nie wskazują:

• co konkretnie należy rozumieć jako sytuację zagrożenia bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
• jaki podmiot jest odpowiedzialny za stwierdzenie, iż takowa nastąpiła,
• w jakiej formie ma zostać wydana „decyzja" stwierdzająca ograniczenie dostępności danych,
• przez jaki czas takowe powinno obowiązywać,
• czy ma podlegać kontroli jakiegoś organu,
• czy stanowić następstwo uzgodnień przeprowadzanych przez podmiot prowadzący KPD z Ministrem Obrony Narodowej.

Przepisy w proponowanym kształcie dają bardzo dużą swobodę i uznaniowość podmiotowi prowadzącemu KPD GDDKiA/KPD MMTIS, co niejako wyklucza się z postulatem powszechnego dostępu do kompletnej informacji o warunkach ruchu drogowego oraz możliwościach i warunkach podróżowania transportem zbiorowym.

Dodatkowo ZPP wskazuje na niespójność między art. 43c ust. 3 (mówiący o „sytuacji, gdy udostępnienie danych stanowiłoby zagrożenie") a art. 43b ust. 5 (dotyczący „sytuacji zagrożenia"). Pierwszy dotyczy sytuacji, gdy takiej oceny należałoby dokonać jeszcze przed udostępnieniem danych, drugi – jakby ograniczenie miało być dokonywane w reakcji na sytuację zagrożenia, która już nastąpiła.

Problemy definicyjne i terminologiczne

Nazwa rejestru przystanków nieadekwatna do funkcji

ZPP proponuje zmianę nazwy "Ogólnopolski rejestr przystanków komunikacyjnych, dworców oraz informacji pasażerskiej" (art. 18b). Sam rejestr przystanków z natury rzeczy nie zawiera danych wystarczających do planowania podróży – służą do tego dopiero dane rozkładowe. Jeśli rejestr ma gromadzić również te dane, jego nazwa powinna to odzwierciedlać, aby uniknąć wątpliwości co do zakresu obowiązków posiadaczy danych.

Związek proponuje, by w ust. 3 zastąpić słowo „obliczenie" sformułowaniem „wygenerowanie przez system informatyczny", co eliminuje nieścisłość terminologiczną i precyzyjniej opisuje proces.

Konieczność uwzględnienia hierarchii przystanków

ZPP wskazuje, że należałoby rozważyć wprowadzenie rozróżnienia/zdefiniowania terminów „przystanek komunikacyjny" oraz „dworzec" w taki sposób, aby można było w łatwy sposób wykorzystać popularne standardy wymiany informacji, jak GTFS oraz NeTEx.

Standardy te opierają się na wielopoziomowej hierarchii obiektów (poziomy 0-3: od węzła przesiadkowego, przez zespół przystankowy/dworzec, miejsce wsiadania, po słupek przystankowy/stanowisko/peron). Brak odzwierciedlenia tej struktury w Rejestrze uniemożliwi prawidłowe mapowanie danych między Rejestrem a formatami wymiany danych.

Problem pogłębia się w przypadku zespołów przystankowych i węzłów przesiadkowych zlokalizowanych na styku infrastruktury różnych zarządców, gdzie zazwyczaj każdy zarządca nadaje niezależnie nazwy i numery podległym sobie obiektom.

Postulowane doprecyzowania i uzupełnienia katalogu danych

W zakresie art. 18c ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 1 lit. a) ZPP postuluje doprecyzowanie i ujednolicenie katalogu danych, w szczególności:

• W ust. 1 pkt 1 lit. c) – „właściciel lub zarządzający" należy zmienić na „właściciel i zarządzający" – obie informacje są niezbędne, w szczególności do identyfikacji przystanków, gdzie podmioty te się nie pokrywają
• W ust. 1 pkt 2 lit. g) – dane o sektorach i miejscach wsiadania należy rozszerzyć na drogową infrastrukturę przystankową – obecne brzmienie ogranicza je do dworców kolejowych
• W ust. 4 pkt 1 lit. a) – identyfikator przystanku, dworca lub lotniska powinien być wprost określony jako unikalny i publicznie dostępny – jest to warunek interoperacyjności między systemami
• Należy wprowadzić dodatkową kategorię określającą nazwy alternatywne (aliasy) w przypadku, gdy nazwa urzędowa nie mieści się na tabliczkach pojazdowych lub bileterkach, a także dla nazw dwujęzycznych
• Należy wprowadzić dodatkową kategorię „nazwa miejscowości" – istotne szczególnie na obszarach wiejskich
• Należy wprowadzić dodatkową kategorię „informacje o kategorii drogi, przy której położony jest przystanek komunikacyjny" – obowiązek podawania takiej informacji istnieje w rozkładach jazdy dot. przewozów regularnych
• Postuluje się doprecyzowanie, czy w Rejestrze będzie wskazana informacja o tym, czy dany przystanek jest dostępny wyłącznie dla operatora, czy wyłącznie dla przewoźnika, czy też dla obu tych podmiotów

Problem spójności danych z dokumentami administracyjnymi

ZPP wskazuje (uwaga do art. 43a ust. 7 i 8), że projekt nakłada na różne podmioty obowiązek bieżącej aktualizacji danych w jednym wspólnym systemie, ale nie reguluje relacji między danymi w systemie a dokumentami administracyjnymi.

Zmiana dokonana przez jednego posiadacza (np. przewoźnika) może sprawić, że dane innego posiadacza (np. organizatora) staną się natychmiast nieaktualne lub sprzeczne z dokumentami administracyjnymi, takimi jak zezwolenia czy zaświadczenia.

Projekt nie wskazuje:

• które źródło danych jest wiążące w przypadku rozbieżności,
• nie przewiduje mechanizmu postępowania w sytuacjach tymczasowych zmian (np. krótkotrwałego wyłączenia infrastruktury przystankowej).

Bez takich reguł system szybko stanie się wewnętrznie niespójny.

Problem przystanków niewpisanych do rejestru

W odniesieniu do art. 46 ust. 1 pkt 4 ZPP wskazuje, że wprowadzenie wymogu wykorzystania do konstruowania rozkładu jazdy wyłącznie przystanków dostępnych w Rejestrze może spowodować problemy z:

• Przystankami, które nie zostały jeszcze ujęte w uchwale Rady Miasta – nowoutworzone przystanki.
• Przystankami tymczasowymi – mogą być uruchamiane na kilka dni lub nawet na kilka lat, dlatego ujmowanie ich w uchwale Rady Miasta może okazać się bezcelowe, gdyż w dniu jej podjęcia mogą już nie funkcjonować.
• Przystankami obsługującymi oba kierunki ruchu, ale dysponującymi tylko jednym fizycznym obiektem przystankowym – szczególnie na terenach wsi.

Sztywne zastosowanie wymogu zgodności rozkładu jazdy z Rejestrem bez okresu przejściowego spowoduje, że zatrzymań w kierunku przeciwnym nie będzie można formalnie ująć w rozkładzie jazdy. W efekcie przepis porządkujący dane pogłębi wykluczenie komunikacyjne.

ZPP postuluje, by do czasu wybudowania brakującego przystanku po drugiej stronie drogi powinna istnieć możliwość wpisania do Rejestru przystanku wirtualnego – czyli dodatkowego wpisu dla kierunku przeciwnego, przypisanego do tego samego przystanku fizycznego.

Postulat przedłużenia vacatio legis

W zakresie art. 14 pkt 1 ZPP proponuje przesunięcie terminu wejścia w życie przepisów dotyczących rejestru przystanków z 1 stycznia 2027 r. na 1 lipca 2027 r.

Termin wyznaczony na 1 stycznia 2027 r. należy uznać za niewystarczający z punktu widzenia gotowości organizacyjnej i technicznej zobowiązanych podmiotów. Biorąc pod uwagę zakres wymaganych działań, ich złożoność techniczną oraz konieczność koordynacji pomiędzy wieloma podmiotami, istnieje realne ryzyko, że podmioty te nie będą w stanie terminowo wypełnić nałożonych obowiązków. Przesunięcie daty wejścia regulacji w życie o sześć miesięcy zapewni niezbędny czas na prawidłowe przygotowanie infrastruktury informatycznej i zasobów danych.
 

Stanowisko Związku Powiatów Polskich do projektu nowelizacji ustawy o drogach publicznych jest krytyczne. ZPP nie kwestionuje celowości wdrożenia unijnych dyrektyw dotyczących inteligentnych systemów transportowych i informacji pasażerskiej, ale zdecydowanie sprzeciwia się przerzucaniu kosztów tych zadań na jednostki samorządu terytorialnego bez zapewnienia odpowiedniego, pełnego i stałego systemu finansowania. Szczególnie dotkliwa jest sytuacja powiatów, dla których projekt w ogóle nie przewiduje żadnej rekompensaty finansowej, mimo nałożenia kosztownych obowiązków cyfryzacji i przekazywania danych. Związek konsekwentnie postuluje o uzupełnienie projektu o rozwiązania przewidujące pełny, stały oraz proporcjonalny system finansowania dla wszystkich zarządców dróg zobowiązanych do cyfryzacji.