Drugi dzień XXIII Zgromadzenia Ogólnego Związku Powiatów Polskich (11 kwietnia br. w AirPort Hotel Okęcie w Warszawie) rozpoczęła tematyka partnerstwa publiczno-prywatnego.

A to dlatego, że właśnie wtedy odbyło się seminarium dyskusyjne pt.: Partnerstwo Publiczno-Prywatne – dobrym sposobem na finansowanie inwestycji samorządowych. Zorganizował je Związek Powiatów Polskich w ramach projektu Rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce. Poza ZPP, w projekcie uczestniczą: Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Związek Miast Polskich, Konfederacja Lewiatan oraz Centrum PPP.

Uczestnicy zgromadzenia mieli także okazję do zapoznania się z ciekawymi wykładami na temat partnerstwa publiczno-prywatnego: ścieżka dojścia do projektu PPP oraz podział ryzyka i modele wynagrodzenia obecne w Polsce. Podczas seminarium wystąpili dwaj prawnicy: adwokat Michał Liżewski z kancelarii smart.lawyers group i Michał Przychoda z kancelarii prawniczej Domański Zakrzewski Palinka sp. k.

O tym, jak wykorzystać potencjał partnerstwa publiczno-prywatnego – ścieżka dojścia do projektu PPP mówił mec. Michał Liżewski. Zaznaczał, że ścieżka dojścia do projektu PPP jest wymagająca, ale nie należy jej demonizować, jej przejście jest wynagradzane na końcu przedsięwzięcia.

Mecenas przytoczył statystyki, z których wynika, że jak na razie w Polsce udanych projektów PPP nie jest  za wiele. Zgodnie z danymi Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w latach 2009 – 2017 wszczętych było ponad 500 postępowań. Jednak wiele z nich nie przełożyło się na realizację. Było to tylko 117 umów. – Tylko 25 % postępowań doprowadziło do realizacji projektu PPP – podawał adwokat.

Warto zastanowić się nad przyczynami takiej sytuacji. – To wynikało m.in., nie chcę powiedzieć z błędów, ale być może z powodu nieuwzględnienia pewnych elementów w procesie dojścia do projektu PPP – zauważał mec. Liżewski.

Są jednak sfery, w których realizacja  PPP statystycznie wypada całkiem dobrze. Prelegent wskazał dlatego na realizowane umowy z podziałem na sektory. Najlepiej wyglądają tu projekty z zakresu efektywności energetycznej (19 umów). Na drugim miejscu plasują się umowy PPP realizowane w obszarze sport i turystyka oraz infrastruktura transportowa (po 16 umów). Najsłabiej zaś: mieszkalnictwo i energetyka.

Michał Liżewski wyjaśniał, dlaczego tak istotne jest właściwe przygotowanie projektu PPP. Wynika to bowiem z charakterystyki projektów PPP: umowy zawierane są na wiele lat, charakter świadczenia jest kompleksowy (roboty, dostawy, usługi), strona publiczna i strona prywatna dzielą się ryzykami przedsięwzięcia (a podział ten nie może być iluzoryczny, ma znaczenie także dla banku), zaangażowanie instytucji finansowej w finansowanie przedsięwzięcia PPP.

W ocenie mec. Michała Liżewskiego duże znaczenie ma właściwe zrozumienie partnerstwa publiczno-prywatnego.

- W celu sięgnięcia po metodę PPP koniecznie jest właściwe zrozumienie idei partnerstwa publiczno-prywatnego. PPP nie jest „dotacją” ani prywatyzacją. Partner prywatny chce zarobić na przedsięwzięciu. – wyjaśniał. Samorządy, jak zaznaczał, powinny to zrozumieć. PPP nadal obciążony jest mitem „czwartego P”. W odczarowywaniu mitu ważną rolę spełniają tu dobre przykłady skutecznie realizowanych projektów. – Mit prokuratora spowodował, że projekty PPP są najbardziej transparentnymi projektami na każdym etapie postępowania– podnosił.

Skoro partnerzy prywatni nie są zainteresowani projektami nierentownymi, to warto np. wcześniej przeprowadzić test rynku. Współpraca podmiotu publicznego z partnerem prywatnym nie jest wyłącznie relacją zamawiający-wykonawca. Tu dochodzi element kontroli.

Co kluczowe, celem realizacji projektu jest uzyskanie tzw. value for money, tj. osiągnięcia jak najlepszej wartości pieniądza. – Wartość dodana projektu uzyskuje się na etapie zarządzania nim – twierdził prelegent. - Istotą projektu PPP jest otrzymanie kompleksowej, wieloletniej usługi publicznej od partnera prywatnego o wyższej jakości niż w przypadku jej samodzielnej realizacji przez stronę publiczną – dodawał.

Na podstawie własnych doświadczeń w zakresie realizacji projektów PPP, prawnik zaprezentował dobre praktyki w drodze dojścia do projektu.

Jako przykład podał m.in. utworzenie zespołu ds. realizacji projektu PPP. Tak zrobił np. Zgierz czy Sopot. Mecenas radził, aby na czele zespołu stała osoba decyzyjna. Koniecznie, jak zauważał, musi znaleźć się także w niej skarbnik. Zespół tworzy harmonogram projektu. Trzeba też określić wstępną koncepcję projektu. – Podejście powinno być krytyczne. Znajdźmy słabe strony, ryzyka. Będzie mniej rozczarowań – radził.

Michał Liżewski wskazywał szerzej na rolę testów rynku. – To procedura nieformalna. Rekomendowana przez resort inwestycji i rozwoju – wyjaśniał.

Celem testowania rynku jest pozyskanie informacji nt. zainteresowania projektem ze strony potencjalnych partnerów prywatnych i instytucji finansowych, jak również weryfikacja i ewentualna zmiana wstępnej koncepcji realizacji projektu. Test spełnia ponadto rolę promocyjną.

Niezależnie od testu rynku, warto jest przeprowadzić konsultacje społeczne. Mecenas mówił także o dialogu technicznym, który rekomendowany jest przy projektach złożonych, skomplikowanych pod względem technicznym i funkcjonalnym.

Warto jest, zdaniem prawnika, przeprowadzić analizy przedrealizacyjne. Choć dziś nie ma takiego obowiązku ustawowego, rzadko kiedy w praktyce ich nie ma. Dzięki nim może okazać się, że PPP wcale nie jest najlepszą formą realizacji zadań publicznych. – Na podstawie analizy przedrealizacyjnej podmiot publiczny powinien podjąć ostateczną decyzję o realizacji projektu w modelu PPP – mówił Michał Liżewski.

- Dopiero jak wiemy, co chcemy, jak chcemy i ile może to kosztować realnie, myślmy o wyborze partnera prywatnego – podkreślał. Następnie wymienił na możliwe tryby wyboru partnera prywatnego. W szczególności mówił o dialogu konkurencyjnym. Daje on m.in. możliwość skorzystania z know – how i doświadczenia inwestorów prywatnych, doprecyzowania rozwiązań technicznych, prawnych i finansowych w trakcie rozmów prowadzonych z potencjalnymi partnerami prywatnymi. Bardzo cenne są negocjacje.

Zakończenie dialogu i zaproszenie do składania ofert następuje po określeniu warunków przedsięwzięcia (technicznych, finansowych, prawnych), które w największym stopniu spełnią potrzeby podmiotu publicznego. Po upływie terminu składania ofert następuje ich ocena w oparciu o zastosowane w SIWZ kryteria.

Swoje wystąpienie mówca zakończył na zamknięciu komercyjnym i finansowym przedsięwzięcia PPP.

Kolejną prelekcję pt. Projekty PPP -  podział ryzyka i modele wynagrodzenia w praktyce rynku polskiego wygłosił Michał Przychoda .

Na początku przytoczył definicję PPP z ustawy o partnerstwie publiczno - prywatnym, z której wyraźnie wynika, że w tej formule dochodzi do podziału zadań i ryzyk. Brzmi ona: Przez umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym partner prywatny zobowiązuje się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią, a podmiot publiczny zobowiązuje się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego.

Także definicja PPP z ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym w przygotowywanej nowelizacji odwołuje się do pojęcia ryzyk (Partnerstwo publiczno-prywatne polega na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym).

Michał Przychoda wyjaśniał, że w klasycznym PPP na wspólnie realizowane przedsięwzięcie składa się: finansowanie, projektowanie, budowa (przebudowa, remont, modernizacja), utrzymanie składnika majątkowego. W uproszczeniu zaś powiedzieć można, że wykonanie wszystkich powyższych zadań w ramach przedsięwzięcia spoczywa na partnerze prywatnym. - Dzięki temu, partner prywatny dostarcza podmiotowi publicznemu wytworzony za własne środki finansowe składnik majątkowy (spalarnię, drogę, obiekt sportowy), przeznaczony do świadczenia usług w tym usług użyteczności publicznej, którym to składnikiem majątkowym partner prywatny następnie zarządza i utrzymuje (eksploatuje) w dłuższym czasie (np. 20 lat) – mówił Michał Przychoda.

Jak mówił prawnik, poszczególne składniki przedsięwzięcia oddają istotę PPP. Wskazał, że są to jednocześnie dwie podstawowe przyczyny, dla których PPP jest realizowane. Chodzi o korzyści.

Korzyść finansowa jest, jak powiedział prelegent, taka, że partner prywatny finansuje budowę ze swoich środków, które następnie są spłacane przez partnera publicznego w ratach przez okres utrzymania. Korzyści pozafinansowe to połączenie budowy z utrzymaniem o określonym standardzie.

Michał Przychoda wyjaśnił, że ustawa o PPP wskazuje jedynie na trzy ryzyka: budowy, dostępności i popytu.

Na podstawie delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie ministra gospodarki w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie. - Rozporządzenie wydane 6 lat po wejściu ustawy o PPP w życie, w dużej mierze z uwzględnieniem dotychczasowej praktyki rynku PPP – podawał mówca.

Następnie wskazał na ryzyka w projekcie kompleksowym. Michał Przychoda mówił też o identyfikacji, analizie i mitygacji ryzyk.

Omawiając kwestie związane z wynagrodzeniem, prawnik wskazał na:

• Model 1 – Klasyczne PPP – opłata za dostępność – partner prywatny finansowany jedynie z wynagrodzenia od podmiotu publicznego;
• Model 2 – opłata za dostępność oraz dochody generowane przez przedsięwzięcie, stanowiące jednak zdecydowaną mniejszość lub mniejszość przychodów partnera prywatnego z przedsięwzięcia ;
• Model 3 – opłata za dostępność finansowana z oszczędności osiąganych przez partnera publicznego;
• Model 4 – Koncesja z dopłatami – partner prywatny finansuje się z dochodów z przedsięwzięcia oraz z dopłat od partnera publicznego, ponieważ dochody ze składnika majątkowego nie zapewniają całkowitego pokrycia kosztów partnera prywatnego w związku z przedsięwzięciem.

 Po zakończeniu seminarium prawnicy udzielali jeszcze indywidualnych porad zainteresowanym samorządowcom.