Projekt nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw (UD232) skierowany przez Ministerstwo Infrastruktury do konsultacji publicznych spotkał się z obszernym i krytycznym stanowiskiem Związku Powiatów Polskich. W piśmie skierowanym do resortu, ZPP formułuje szereg uwag – od zastrzeżeń legislacyjnych i ustrojowych, po konkretne propozycje alternatywnych przepisów.

Stanowisko ogólne ZPP wobec projektu

Związek Powiatów Polskich podtrzymał stanowisko, zgodnie z którym popiera wszystkie działania mające na celu skuteczną likwidację wykluczenia transportowego. Jednocześnie ZPP docenił wolę współpracy ze strony Ministerstwa Infrastruktury, wyrażając zarazem ubolewanie, że mimo konsekwentnie zgłaszanych uwag resort nadal promuje – w ocenie Związku – niefunkcjonalną koncepcję przekazania samorządowi województwa i marszałkowi województwa nadmiernych kompetencji w zakresie kształtowania systemu publicznego transportu zbiorowego.

ZPP podkreślił, że w poczuciu wspólnej odpowiedzialności za funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego przedkłada swoje uwagi, oczekując rzetelnego odniesienia się do ich treści. Jednocześnie zadeklarował wolę dalszej współpracy, w szczególności poprzez ewentualne spotkanie robocze lub pomoc w przygotowaniu konkretnego brzmienia przepisów.

Pojęcie wykluczenia transportowego

Pierwsza uwaga Związku dotyczy umocowania legislacyjnego pojęcia „wykluczenia transportowego”. ZPP zaznaczył, że wykluczenie transportowe stało się ważnym hasłem debaty publicznej, jednak nie powinno być traktowane jako hasło marketingowe, lecz jako realny problem społeczny. W ocenie Związku projekt ustawy drastycznie spłyca to pojęcie, sprowadzając je do braku dostępności minimalnych usług publicznego transportu zbiorowego. W definicji pojawia się również brak zapewnienia transportu na żądanie, co – zdaniem ZPP – jest nietrafne, ponieważ transport na żądanie stanowi jedną z form realizacji minimalnego standardu usług.

Związek ocenił, że przy takim ujęciu, pod warunkiem realizacji wszystkich obowiązków ustawowych, wykluczenie transportowe staje się pojęciem bez desygnatów, a więc nadmiarowym. Jako przykład wskazano nowy art. 5b ustawy, zgodnie z którym za linię komunikacyjną utworzoną w celu przeciwdziałania wykluczeniu transportowemu uznaje się linię spełniającą minimalne standardy usług.

W związku z tym ZPP proponuje rezygnację z używania pojęcia „wykluczenie transportowe” w treści ustawy, ewentualnie pozostawienie go tylko w tytule, albo jego operacjonalizację, np. w oparciu o wyniki badania Gospostrateg. W takim przypadku na terenach szczególnie zagrożonych wykluczeniem transportowym możliwe byłoby m.in. dotowanie linii w większej skali niż na innych obszarach.

Minimalny standard usług publicznego transportu zbiorowego

Druga uwaga dotyczy minimalnego standardu usług publicznego transportu zbiorowego. ZPP wskazał, że wprowadzenie takich standardów jest niezbędne do realnej likwidacji białych plam transportowych, bo trudno mówić o skutecznym przeciwdziałaniu wykluczeniu tam, gdzie linie prowadzą tylko do ograniczonej liczby miejsc i funkcjonują z symboliczną częstotliwością, np. jednej pary kursów dziennie.

Związek ocenił, że kierunek zmian zaproponowanych w projekcie jest dobry, ale wymaga dopracowania szczegółów. Wśród błędnych rozwiązań wskazano po pierwsze brzmienie projektowanego art. 5a ust. 1 pkt 1 lit. a, które przez użycie spójnika „lub” oznacza, że dla spełnienia minimalnego standardu wystarczy zapewnienie połączenia tylko z jednym z ośrodków. W ocenie ZPP może to doprowadzić do sytuacji, w której mieszkańcy miast powiatowych będą mieli zagwarantowany bezpośredni dostęp tylko do jednego z dwóch głównych ośrodków administracyjnych województwa, bez gwarancji połączenia z drugim, mimo że oba pełnią zasadnicze funkcje administracyjne i usługowe wobec mieszkańców całego województwa.

Po drugie, Związek skrytykował zaproponowany w art. 5a ust. 1 pkt 1 standard komunikacyjny jako układ gwiaździsty. Zwrócono uwagę, że choć gwarantuje on połączenia między miastami powiatowymi a stolicą województwa, to nie zapewnia połączeń między sąsiednimi miastami powiatowymi położonymi przy różnych drogach wychodzących ze stolicy województwa. Problem ten ma być szczególnie widoczny na granicach województw, gdzie dotarcie do sąsiedniego miasta powiatowego położonego w innym województwie może wymagać przejazdu przez stolice obu województw. Zdaniem ZPP nie odpowiada to rzeczywistym potrzebom lokalnych wspólnot. Związek podkreślił, że miasta powiatowe nie funkcjonują w izolacji, lecz tworzą sieć wzajemnie powiązanych ośrodków, między którymi zachodzi stały ruch ludności związany z rozmieszczeniem specjalistycznych placówek leczniczych, instytucji sądowych, urzędów skarbowych, szkół ponadpodstawowych oraz miejsc pracy. W ocenie ZPP wykluczenie komunikacyjne dotyczy więc nie tylko relacji wieś – miasto powiatowe, lecz także relacji między sąsiednimi miastami powiatowymi.

Po trzecie, Związek uznał za wadliwie skonstruowany standard z art. 5a ust. 2. Wskazał, że po pierwsze nie wiadomo, skąd ma być zapewniona możliwość dojazdu do wskazanych miejscowości. Po drugie, przepis został prawdopodobnie oparty na potocznym rozumieniu pojęcia obiektu użyteczności publicznej. ZPP zaznaczył, że jeśli pojęcie to będzie utożsamione z budynkiem użyteczności publicznej, to przy szerokiej definicji zawartej w §3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaproponowany standard obejmuje właściwie dojazd do każdej większej miejscowości.

W odpowiedzi na te zastrzeżenia ZPP przedstawił własną propozycję nowego brzmienia art. 5a, określającą zasady organizacji publicznego transportu zbiorowego w sposób zapewniający jego dostępność przestrzenną i czasową, a także wskazującą minimalne standardy połączeń bezpośrednich oraz minimalnej liczby par połączeń.

Rola marszałka województwa

Kolejna uwaga dotyczy roli marszałka województwa. ZPP wskazał, że Polska przyjęła absurdalnie dużą liczbę organizatorów publicznego transportu zbiorowego, podczas gdy analiza potrzeb transportowych pokazuje, że wykraczają one poza granice gmin, a racjonalną skalą organizacji transportu zaspokajającego potrzeby m.in. młodzieży szkolnej i seniorów jest skala powiatu. Zdaniem Związku rozdrobnienie organizatorów doprowadziło do nieefektywnej organizacji systemu, szczególnie na obszarach peryferyjnych.

Jednocześnie ZPP ocenił, że choć wdrożenie rozwiązań integrujących system jest niezbędne, to propozycja zawarta w projekcie jest jeszcze bardziej kuriozalna niż w jego pierwotnej wersji. Według Związku rozwiązanie to jest sprzeczne z zasadami decentralizacji, pozbawia większość organizatorów władztwa w zakresie ustalania kształtu sieci komunikacyjnej, różnicuje w nieuzasadniony sposób związki międzygminne i związki powiatowo-gminne, prowadzi do sytuacji, w której linie organizowane lokalnie będą ustalane w dokumencie niemającym znaczenia prawnego, przyznaje decydujący głos marszałkowi województwa, który nie jest organem wykonawczym samorządu województwa, a także przewiduje merytoryczną kontrolę wojewody nad rozstrzygnięciami marszałka, co budzi wątpliwości konstytucyjne.

W tym zakresie ZPP zaproponował, aby przebieg linii organizowanych przez poszczególnych organizatorów był ustanawiany w postaci schematu sieci danego organizatora, przyjmowanego jako akt prawa miejscowego przez właściwy organ stanowiący. Schemat miałby obejmować listę linii wraz ze standardem czasowym ich obsługi, zakres przestrzenny i standard czasowy realizacji przewozów na żądanie, a w przypadku gmin także wyznaczenie obszaru obsługiwanego przejazdami na żądanie.

ZPP zaproponował też, by gminy wyznaczały węzły przesiadkowe, województwo przyjmowało schemat sieci w przewozach wojewódzkich realizujący co najmniej standard połączeń między miastami powiatowymi a siedzibą wojewody lub sejmiku województwa oraz między miastami powiatowymi w granicach województwa, a także by określić zasady organizacji linii łączących siedziby graniczących ze sobą powiatów z dwóch województw oraz zasady uzgadniania linii pokrywających się z liniami organizatora o większym zasięgu.

Związek zaznaczył przy tym, że jeśli Ministerstwo Infrastruktury będzie zainteresowane, jest gotów przedłożyć te propozycje w formie konkretnych przepisów. Jednocześnie zasygnalizowano, że utrzymanie obecnych rozwiązań będzie wymagało daleko idących poprawek, ponieważ w obecnym kształcie zawierają one liczne luki i niedoskonałości mogące prowadzić do rozregulowania systemu tam, gdzie działa on dobrze, zwłaszcza na obszarach dedykowanych związkom powiatowo-gminnym.

Schemat komunikacyjny województwa

Kolejna uwaga odnosi się do idei schematu komunikacyjnego województwa. ZPP podkreślił, że problem ten został już zasygnalizowany wcześniej, ale zasługuje na odrębne omówienie, ponieważ – w ocenie Związku – w znacznym stopniu łamie podstawowe zasady ustrojowe.

Związek wskazał, że obecnie organizator uchwala plan transportowy jako akt prawa miejscowego, na podstawie którego wyznacza przebieg linii, wyłania operatora i ubiega się o dofinansowanie. Tymczasem schemat sieci komunikacyjnej województwa nie ma waloru aktu prawnego, lecz jest dokumentem informacyjno-technicznym publikowanym w BIP. Zdaniem ZPP oznacza to, że wprowadzenie go jako głównego instrumentu planistycznego de facto uniemożliwia organizatorom lokalnym prowadzenie postępowań zmierzających do wyłonienia operatora zgodnie z przepisami prawa zamówień publicznych. W konsekwencji zmiany w zakresie linii komunikacyjnych odbywałyby się w trybie pozaustawowym, bez należytej podstawy prawnej.

ZPP zwrócił też uwagę, że projektowany model wpływu organizatorów lokalnych na ostateczny kształt schematu jest dalece niewystarczający, ponieważ jednostki samorządu terytorialnego szczebla gminnego i powiatowego nie miałyby żadnego bezpośredniego wpływu na jego treść. Ich rola ograniczałaby się do zgłaszania uwag marszałkowi województwa, a ich uwzględnienie zależałoby wyłącznie od jego uznania. Zdaniem Związku oznacza to radykalne ograniczenie samodzielności organizatorów lokalnych i powierzenie kluczowych decyzji podmiotowi, który nie posiada pełnego rozeznania w lokalnych potrzebach transportowych. Dodatkowo ZPP zakwestionował przepis zobowiązujący organizatorów i przewoźników do uzgadniania z marszałkiem każdej zmiany rozkładu jazdy. W ocenie Związku obowiązek ten dramatycznie wydłuży procedury i sparaliżuje bieżące zarządzanie siecią komunikacyjną, także w odniesieniu do linii niedofinansowywanych z Funduszu.

Osobne zastrzeżenia budzi udział wojewody w procesie zatwierdzania schematu, który – zdaniem ZPP – wykracza poza konstytucyjnie dopuszczalne granice nadzoru. Propozycja Związku w tym punkcie jest jednoznaczna: bezwzględnie wycofać się z tego rozwiązania.

Transport na żądanie

Kolejna uwaga dotyczy transportu na żądanie. ZPP bardzo pozytywnie ocenił samo wprowadzenie do ustawy przepisów odnoszących się do tej formy transportu, wskazując, że jest to realizacja postulatu zgłaszanego od lat. Związek zaznaczył, że na terenach o rozproszonej zabudowie transport na żądanie może być skutecznym narzędziem ograniczania wykluczenia transportowego, a część samorządów już wdrażała takie rozwiązania, choć wymagało to ekwilibrystyki prawnej.

Jednocześnie ZPP ocenił, że z punktu widzenia systemu publicznego transportu przewóz na żądanie powinien mieć priorytet, jako element przyzwyczajania mieszkańców do korzystania z transportu publicznego. Tymczasem projekt – zarówno przez kolejność wskazania form transportu na żądanie, doprecyzowanie jedynie przejazdu na żądanie, jak i wykluczenie przewozu na żądanie z możliwości uzyskania dofinansowania z Funduszu – odwraca tę kolejność.

Związek wskazał też na wady samych przepisów. Po pierwsze, w definicji doszło – zdaniem ZPP – do przemieszania cech definiujących z właściwościami definiowanych pojęć. Po drugie, samo odwołanie przewozu na żądanie do przewozu okazjonalnego w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym uznano za niewystarczające, ponieważ projekt nie daje organizatorowi publicznego transportu zbiorowego upoważnienia do dookreślenia zasad realizacji takiego przewozu. Związek zwrócił uwagę, że definicja nie odnosi się do infrastruktury przystankowej, co rodzi poważne wątpliwości co do charakteru tej formy transportu i ryzyko, że w praktyce stanie się ona przewozem de facto door-to-door. Po trzecie, zdaniem ZPP zakres stosowania przejazdów na żądanie jest zdecydowanie zbyt szeroki i nie został ograniczony do funkcji uzupełniającej względem przewozów regularnych. Po czwarte, wątpliwości budzi sformułowanie „osoba, dla której przejazd zamawia mieszkaniec gminy”, ponieważ ustawa nie określa żadnych kryteriów dla tej osoby, co może prowadzić do traktowania tej instytucji jako rozwiązania parataksówkowego współfinansowanego ze środków publicznych. Po piąte, ZPP wskazał, że nowelizacja wyklucza możliwość uzyskania dofinansowania z Funduszu dla przewozów na żądanie.

W odpowiedzi na te zastrzeżenia Związek zaproponował nowe brzmienie definicji transportu na żądanie, rozróżniając przewóz na żądanie i przejazd na żądanie, a także nowe przepisy rozdziału 3A ustawy dotyczące zasad organizacji tej formy transportu. Zaznaczył również, że konieczne są odpowiednie zmiany w ustawie o Funduszu Rozwoju Przewozów Autobusowych.

Preferencje dla samorządów województw w podziale środków

Kolejna uwaga dotyczy utrzymania nieuzasadnionych preferencji w pozyskiwaniu środków z Funduszu dla samorządu województw. ZPP wskazał, że Fundusz przeciwdziałania wykluczeniu transportowemu powinien być kierowany przede wszystkim do tych organizatorów, którzy mają szczególne problemy z zapewnieniem odpowiedniej dostępności usług publicznego transportu zbiorowego. Zdaniem Związku projekt nie gwarantuje takiej alokacji środków i coraz bardziej przypomina narzędzie nieograniczonego transferu pieniędzy do budżetów samorządów województw.

ZPP odnotował, że w nowej wersji projektu nastąpiła zgodna z wcześniejszymi postulatami zmiana hierarchii pierwszeństwa dostępu do środków, ponieważ województwo przestało być wskazane na pierwszym miejscu. Jednocześnie jednak za nie do zaakceptowania uznano rozwiązanie, w którym marszałek województwa arbitralnie pomniejsza kwotę środków przewidzianych do rozdziału między lokalnych organizatorów publicznego transportu zbiorowego. Związek zaznaczył, że decyzja o takim pomniejszeniu nie podlega żadnej kontroli i może prowadzić do zabezpieczenia przez marszałka nawet 80 proc. środków ze szkodą dla pozostałych organizatorów.

W związku z tym ZPP proponuje ograniczenie tej możliwości do maksymalnie 10 proc. środków, a alternatywnie – ze względu na charakter linii wojewódzkich – całkowite zniesienie możliwości dofinansowywania linii prowadzonych przez województwa.

Integracja transportu na dworcach

Następna uwaga dotyczy zagwarantowania integracji transportu na dworcach. ZPP postuluje uzupełnienie projektowanych przepisów o regulację zobowiązującą przewoźników i operatorów do zatrzymywania się na dworcu wskazanym przez organizatora, jeżeli dworzec ten znajduje się w miejscowości, przez którą przebiega dana linia komunikacyjna, i został udostępniony na warunkach określonych przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem Związku takie rozwiązanie pozwoliłoby przywrócić dworcom ich właściwą funkcję jako węzłów integrujących ruch pasażerski.

W uzasadnieniu wskazano, że obecne przepisy nie przewidują mechanizmu zobowiązującego przewoźników do korzystania z dworców, przez co ci często omijają je i zatrzymują się na pobliskich ulicach lub prowizorycznych przystankach, kierując się względami finansowymi. Skutkiem ma być degradacja dworców jako węzłów komunikacyjnych, rozproszenie ruchu pasażerskiego, utrudnienia dla podróżnych i marnotrawstwo infrastruktury wybudowanej ze środków publicznych.

Umowy wieloletnie i stabilność finansowania

Kolejna uwaga odnosi się do odpowiedzialnego podejścia do umów wieloletnich. ZPP wskazał, że wykształcenie w społeczeństwie nawyku korzystania z publicznego transportu zbiorowego wymaga co najmniej 2–3 lat, a zwrot inwestycji w nowy autobus następuje według szacunków po około 7 latach. Oznacza to, że transport publiczny potrzebuje perspektywy wieloletnich umów i stabilnego finansowania.

Związek ocenił, że proponowane przez Ministerstwo Infrastruktury zmiany sprowadzają w praktyce kontraktowanie usług w ramach Funduszu przeciwdziałania wykluczeniu transportowemu do kontraktowania rocznego. W szczególności ZPP skrytykował propozycję obniżenia limitu środków przewidzianych na umowy wieloletnie z 70 proc. do 20 proc., uznając ją za zbyt radykalną i nieznajdującą przekonującego uzasadnienia. Zdaniem Związku argument o dynamicznym reagowaniu na zmieniające się potrzeby w praktyce godzi w stabilność finansowania transportu zbiorowego. ZPP wskazał, że gwałtowne ograniczenie puli środków możliwych do zaangażowania w umowy wieloletnie może skutkować masowym nieprzedłużaniem umów z operatorami i faktyczną likwidacją sieci komunikacyjnych.

W związku z tym Związek Powiatów Polskich zaproponował wprowadzenie rozwiązań wzmacniających stabilność finansowania przewozów oraz umożliwiających zawieranie dłuższych umów na obsługę linii zapewniających minimalne usługi publicznego transportu zbiorowego, nawet na okres do 10 lat.

Waloryzacja dopłat

Następna uwaga dotyczy zapewnienia waloryzacji dopłaty. ZPP zaproponował dodanie przepisu przewidującego coroczną waloryzację maksymalnej stawki dopłaty w oparciu o planowany średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ustalony w ustawie budżetowej.

W uzasadnieniu wskazano, że stawka dopłaty ustalona sztywno na poziomie ustawowym, bez mechanizmu waloryzacji, będzie z czasem tracić realną wartość ekonomiczną z powodu inflacji oraz wzrostu kosztów paliwa, energii, pracy i utrzymania taboru. Zdaniem Związku brak waloryzacji oznacza stopniowe realne obniżanie poziomu dofinansowania i przerzucanie kosztów organizacji transportu publicznego na jednostki samorządu terytorialnego.

Uwagi redakcyjne i legislacyjne

Niezależnie od zastrzeżeń merytorycznych Związek Powiatów Polskich wskazał, że projekt zawiera również błędy o charakterze techniczno-legislacyjnym i językowym, które wymagają korekty. ZPP zwrócił uwagę m.in. na potrzebę doprecyzowania niektórych przepisów, ujednolicenia stosowanej terminologii oraz usunięcia niespójności redakcyjnych i braków językowych w treści projektu ustawy.

Projekt powinien trafić do Komisji Wspólnej

Na zakończenie Związek Powiatów Polskich zaznaczył, że z uwagi na oddziaływanie procedowanego projektu ustawy na jednostki samorządu terytorialnego, po zakończeniu ponownego uzgadniania i konsultacji akt ten musi zostać przedłożony do zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Pełna treść uwag dostępna jest TUTAJ.