Związek Powiatów Polskich skierował do Sejmu RP stanowisko w sprawie zasad poboru opłaty targowej na targowiskach prywatnych.

Stanowisko ogólne

ZPP nie popiera propozycji ustawowego wyłączenia z opłaty targowej sprzedaży prowadzonej na targowiskach prywatnych. W ocenie organizacji decyzja o tym, czy opłatę należy pobierać, a jeżeli tak – w jakiej wysokości i z jakimi zwolnieniami, powinna nadal należeć do samorządu gminnego, który najlepiej zna lokalne uwarunkowania handlowe i ponoszone w związku z nimi koszty.

Zakwestionowanie założeń leżących u podstaw postulatu

ZPP wskazuje, że postulat opiera się na zbyt daleko idącym założeniu, iż targowisko prywatne jest zorganizowanym miejscem handlu, w którym właściciel lub zarządca tworzy i utrzymuje infrastrukturę, a przedsiębiorcy finansują ją z opłat uiszczanych na jego rzecz. Organizacja wskazuje, że takie rozumienie nie ma oparcia w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych, która w art. 15 za targowisko uznaje wszelkie miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż (ust. 2), wyłączając spod opłaty targowej jedynie sprzedaż dokonywaną w budynkach lub ich częściach (ust. 2b). Ustawa nie uzależnia zatem pojęcia targowiska od stopnia zorganizowania i wyposażenia miejsca ani od tego, kto jest jego właścicielem.

ZPP wskazuje, że praktyka również nie odpowiada założeniom postulatu: sprzedaż na terenie prywatnym często polega na tym, że osoba fizyczna sytuuje na niewielkiej działce stragan lub pawilon i prowadzi w nim handel, nie zapewniając ani nie utrzymując żadnej infrastruktury towarzyszącej – parkingu, sanitariatów, odbioru odpadów czy ochrony porządku.

Organizacja ostrzega, że ogólne zwolnienie sprzedaży prowadzonej na targowiskach prywatnych z opłaty targowej objęłoby każdy handel prowadzony na gruncie niepublicznym, również taki, którego organizator nie ponosi żadnych nakładów na utrzymanie zajmowanego terenu. Co więcej, rozwiązanie takie mogłoby skłaniać sprzedających do przenoszenia działalności na tereny prywatne wyłącznie w celu uniknięcia opłaty, co uszczupliłoby dochody własne gmin i zakłóciło konkurencję, uprzywilejowując handel w miejscach pozbawionych infrastruktury kosztem zorganizowanych i odpowiednio wyposażonych targowisk komunalnych.

Udział gminy w kosztach funkcjonowania targowisk prywatnych

ZPP nie podziela poglądu, jakoby gmina nie uczestniczyła w kosztach funkcjonowania targowisk prywatnych. Organizacja wskazuje, że handel prowadzony na terenach prywatnych w istotny sposób obciąża infrastrukturę publiczną, wymieniając następujące rodzaje kosztów ponoszonych przez samorząd:

• wzmożona eksploatacja dróg publicznych w otoczeniu targowiska, prowadząca do szybszego zużycia nawierzchni jezdni, chodników i poboczy oraz konieczności częstszych remontów;
• konieczność zapewnienia przez zarządcę drogi organizacji ruchu, oznakowania i miejsc postojowych, gdyż targowiska prywatne rzadko dysponują wystarczającą liczbą miejsc parkingowych;
• zwiększona ilość odpadów na okalających terenach publicznych, generująca potrzebę częstszego sprzątania ulic, chodników i terenów zielonych oraz opróżniania koszy ulicznych;
• wzrost liczby zdarzeń wymagających interwencji służb – nieprawidłowe parkowanie, blokowanie wjazdów na posesje okolicznych mieszkańców, sprzedaż poza wyznaczonym miejscem, zakłócenia porządku publicznego – co wymaga zwiększonej obecności straży miejskiej lub gminnej.

ZPP konkluduje, że ciężar finansowy obsługi komunalnej handlu spoczywa na gminie niezależnie od tego, do kogo należy teren, a opłata targowa – choć formalnie nie ma charakteru celowego – w praktyce pełni funkcję rekompensaty za obciążenie infrastruktury i budżetu gminy.

Skutki finansowe i dane o praktyce samorządowej

ZPP wskazuje, że nie dysponuje danymi pozwalającymi ustalić, jaka część wpływów z opłaty targowej pochodzi ze sprzedaży na targowiskach prywatnych, gdyż sprawozdawczość budżetowa nie różnicuje wpływów według właściciela targowiska. Organizacja ocenia, że brak możliwości rzetelnego oszacowania skutków proponowanej zmiany sam w sobie przemawia przeciwko jej wprowadzaniu.

ZPP przedstawia natomiast dane obrazujące samodzielne kształtowanie polityki w zakresie opłaty targowej przez samorządy: spośród 66 miast na prawach powiatu wpływy z opłaty targowej wykazało 37 w 2023 roku i już tylko 34 w 2025 roku, a łączne wpływy w tych jednostkach zmniejszyły się w tym okresie z 13,2 mln zł do 12,5 mln zł. Organizacja wymienia miasta, które zrezygnowały z opłaty: Warszawę, Łódź, Katowice, Lublin i Bielsko-Białą (od 2016 r.), Wrocław (od 2017 r.), Kraków (od 2022 r.), Kielce i Zamość (od 2023 r.) oraz Gdynię (od 2025 r.). Przedstawione przykłady jednoznacznie potwierdzają, że obowiązujące przepisy pozwalają samorządom zarówno utrzymywać opłatę tam, gdzie stanowi ona istotne źródło dochodów własnych, jak i rezygnować z niej tam, gdzie uznają to za zasadne, czy to w celu wsparcia lokalnego handlu, czy dlatego, że trudności związane z jej poborem i egzekucją przewyższają uzyskiwane z niej wpływy.

ZPP przypomina ponadto, że zawieszeniu poboru opłaty targowej w 2021 roku w związku z pandemią COVID-19 towarzyszyła rekompensata utraconych przez gminy dochodów, wobec czego w przypadku ewentualnego wprowadzenia proponowanego zwolnienia należałoby przewidzieć analogiczny mechanizm zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego pełne i trwałe wyrównanie ubytku dochodów z tytułu opłaty targowej.

Brak ryzyka osłabienia konkurencyjności targowisk prywatnych

ZPP ocenia, że nie istnieje systemowe ryzyko, by uchwalana przez radę gminy stawka opłaty targowej osłabiała konkurencyjność targowisk prywatnych wobec komunalnych. Organizacja wskazuje, że opłata targowa jest fakultatywna, rada gminy może jej w ogóle nie wprowadzać albo z niej zrezygnować, a ustawowa stawka maksymalna wyznacza jedynie górną granicę obciążenia, w ramach której organ stanowiący może różnicować stawki i wprowadzać zwolnienia przedmiotowe. Ustanawianie odrębnych stawek maksymalnych dla targowisk publicznych i prywatnych jest zatem zbędne. ZPP zaznacza, że uchwały w tym zakresie podlegają nadzorowi wojewody oraz kontroli sądów administracyjnych, co ogranicza możliwość ustalania stawek w sposób arbitralny lub dyskryminujący.

Konkluzja

ZPP nie widzi potrzeby nowelizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie zasad poboru opłaty targowej ani ustawowego wyłączenia z tej opłaty sprzedaży prowadzonej na targowiskach prywatnych ani też wprowadzania rozwiązań alternatywnych wobec takiego wyłączenia. Organizacja wskazuje, że obowiązujące przepisy już dziś pozostawiają gminom swobodę decydowania o poborze opłaty, jej wysokości i zwolnieniach, a odgórne ustawowe ujednolicenie tej kwestii prowadziłoby do pominięcia odmiennych w poszczególnych gminach realiów prowadzenia handlu.